* Por Esteban E. Maidana, Helen S. Avalos y Eliana Yanet Mendieta Werterpovicz


La frase que da título a este artículo nace en 1986 en una canción de la banda “Sumo”, donde Luca Prodan, versionando la canción “Años” de Pablo Milanés, evoca una vieja idea de Jacques Lacan y, nos dice: “el tiempo pasa, nos vamos poniendo tecnos”. Esta definición, a la vez que presagio de tecnologización, se viene cumpliendo en todo el mundo; donde en casi todos los aspectos de la vida y especialmente en la información y la comunicación, las nuevas tecnologías vienen avanzando a ritmos increíbles. Por supuesto, el funcionamiento de los gobiernos, de las administraciones públicas y del derecho, no puede ser una excepción a este fenómeno.

En ese marco, el pasado 9 de junio el gobernador de la Provincia, Oscar Herrera Ahuad, anunció la implementación de una guía digital para la madera nativa, que funcionará dentro del Sistema de Administración, Control y Verificación Forestal (SACVeFor) nacional; un software para la implementación de tecnología en el proceso de gestión y extracción de la madera nativa. Claramente, esta innovación agilizará los trámites mediante la carga web de las autorizaciones para extracción, las cuales contarán con un código QR inviolable, para su seguimiento por parte de la autoridad administrativa a lo largo de toda la etapa del transporte, permitiendo asimismo un mayor control.

Esta iniciativa del gobierno provincial resulta importante en términos de digitalización de trámites administrativos, porque posiciona a Misiones entre las pocas jurisdicciones que implementan el SACVeFor. Cabe decir que este sistema fue puesto en marcha por el gobierno nacional hace ya cinco años pero son menos de una docena de provincias las que han logrado implementarla, entre ellas: Chaco, Tucumán, Santa Fe, Santiago del Estero, Salta, Jujuy y, ahora, la Provincia de Misiones.

En estas líneas intentaremos abonar al análisis no solo de dicha medida gubernamental, sino del proceso de informatización de la administración pública provincial, con un foco puesto en la normativa y los principios del derecho administrativo que fundamentan la gobernanza digital en el actual contexto.

El procedimiento administrativo

Explica Agustín Gordillo que el concepto de “administración» proviene del latín ad (para) ministratio (servir), por lo que resulta sencillo inferir que, incluso desde lo etimológico, el objetivo final del funcionamiento de la administración pública no puede ser otro que la servicialidad y el cumplimiento del bien común de todas las sociedades. Ahora bien, un concepto que se remarca en cualquier curso de derecho administrativo es que para el cumplimiento de dicho bien común, el Estado debe moverse y funcionar; por lo que la actuación de la administración pública se realiza a través de una serie de actos, contratos y hechos (operaciones materiales) que encuentran su cauce en los llamados procedimientos administrativos. Es decir, en la regulación de los procedimientos administrativos se prevé el modo a través del cual la administración pública toma sus decisiones y ejerce sus actuaciones materiales.

Ahora bien, en cualquier sociedad es natural escuchar intercambios y discusiones sobre las decisiones que toma el Estado y sobre el contenido de las políticas públicas, puesto que éste concepto de “bien común” al que hemos apuntado más arriba, lejos está de poder determinarse con una fórmula matemática. Sin embargo, nos toca remarcar que, aún cuando resulte mucho más atractiva la discusión respecto del contenido de las políticas públicas; no puede olvidarse que una buena administración estatal no solamente depende de buenas políticas; sino también de una adecuado procedimiento de toma de decisiones y de materialización de dichas políticas en las situaciones prácticas. Esto último depende, esencialmente de la calidad de los procedimientos administrativos.

El procedimiento administrativo es una cuestión de vital importancia para el funcionamiento de la administración pública, para un buen gobierno y una buena administración; puesto que como ha dicho Delpiazzo, tiene una naturaleza instrumental no solo con respecto al dictado o ejecución de un acto, sino también a la obtención del interés público o bien común que debe presidir todo el obrar de la administración.

El derecho de los ciudadanos a tener una buena administración y buen gobierno, aún cuando no se halle consagrado normativamente en la República Argentina, puede inferirse no solo de los derechos no enumerados del art. 33 de la Constitución Nacional, sino también de la forma republicana de gobierno del art. 1 o de la consagración del art. 42 en tanto exige calidad y eficiencia de los servicios públicos. La idea de buen gobierno y buena administración se fundamenta en el derecho del ciudadano a que sus asuntos comunes y colectivos estén ordenados de manera que reine el bienestar general para el pueblo. Ello, naturalmente, exige algunas características especiales en los procedimientos administrativos. Esas características apuntan a los llamados principios del procedimiento administrativo, que se encuentran recogidos en todas las normativas de procedimiento del país, por supuesto también en la ley I 89 o Ley de Procedimientos Administrativos de Misiones.

Dentro de estos principios, en el actual contexto tecnológico ha cobrado relevancia cada vez con más énfasis el principio de “celeridad, economía y sencillez”.

El llamado principio de celeridad, está incorporado de manera expresa en la Ley de Procedimiento Administrativo Provincial (art. 2 inc. d) y, si bien en nuestra ley no se definen los extremos de dicho principio, los doctrinarios se han ocupado de hacerlo con exhaustividad. De esta manera, Canossa observa que “la celeridad busca que las decisiones que adopte el Órgano correspondiente lo sea en el menor lapso posible”, ”la economía en el trámite tiende a evitar que este sea complicado, costoso, lento o perniciosamente burocrático, procurando, en general, la reducción de trámites e instancias” y la sencillez refiere a que se elimine «toda complejidad innecesaria” y que “los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persiguen cumplir”.

Celeridad, Economía, Sencillez y TICs

En este punto, resulta casi una obviedad mencionar que la celeridad (administración ágil) economía (administración desburocratizada) y sencillez (trámites fáciles y accesibles) en cualquier procedimiento administrativo actual solo puede lograrse incorporando las herramientas digitales y la conectividad web al funcionamiento de los trámites ante la administración. Así lo entiende uno de los grandes maestros del Derecho Administrativo, Carlos Balbin, quien afirma que “solo es posible garantizar la eficacia de los trámites estatales con la inclusión de las nuevas tecnologías y mecanismos de transparencia y publicidad de los expedientes y procedimientos administrativos”.

El uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) para mejorar las actividades de las distintas organizaciones del sector público, ha recibido tradicionalmente el nombre de e-gobierno, o, más recientemente el de gobernanza digital, que apunta a a la integración de las TICs en la administración pública con el objetivo de promover la transparencia, la eficiencia y la participación ciudadan . Este fenómeno de gobernanza digital hoy se encuentra presente en mayor o menor medida en todas las administraciones públicas del mundo, dados los buenos resultados que viene demostrando en la relación entre estado y ciudadano. Así, hasta la propia Organización de Naciones Unidas ha dicho que existe una correlación directa de la calidad de vida y el nivel de servicios de gobierno electrónico y de oportunidades relacionadas con las TIC ; y hay importantes autores que hablan del “derecho fundamental a relacionarse digitalmente con la Administración Pública” .

Avances en Procedimientos Administrativos mediados por TICs en Misiones

En lo que respecta al procedimiento administrativo general de la ley I 89 de Misiones, la incorporación de la gobernanza digital es aún una deuda pendiente. Ello sobre todo si se lo observa a comparación del procedimiento nacional que, desde el Decreto 897/2017 modificó el Reglamento de Procedimientos Administrativos incorporando la presentación de los escritos a través de la plataforma de trámites a distancia (TAD), la constitución del domicilio especial electrónico, entre otras reformas.

Sin perjuicio de lo antedicho, ha de remarcarse que incluso cuando aún no se ha avanzado en materia de procedimiento digitalizado en la ley I 89, en la provincia existen varios procedimientos especiales que sí han incorporado las TICs a sus trámites.

Además de la ya mencionada guía digital de madera nativa, a modo de ejemplo, citaremos el procedimiento administrativo tributario de Misiones, que a la fecha es uno de los más digitalizados de la provincia.

En este aspecto, se debe decir que desde la sanción de la VII – N° 81, que incorpora el artículo 26º bis al Código Fiscal (noviembre de 2016), se ha avanzado mucho en materia de informatización, habiendo dictado la Dirección General de Rentas, entre otras normas, las Resoluciones N° 7/2017 (domicilio fiscal electrónico), 29/2018 (Clave Fiscal y Delegación de Aplicaciones), 30/2018 (notificaciones electrónicas), y la reciente 26/2020 (sobre liquidación del Impuesto de Sellos por vía web); todos ellos ejemplos destacables de informatización de los procedimientos.
Del mismo modo, también es destacable el proceso de informatización del Poder Judicial, el Sistema SIGED, el uso de la Mesa de Entradas Virtual y, recientemente la digitalización en materia de mediación, donde a través de la reciente Acordada N° 62 del Superior Tribunal de Justicia, se ha informatizado parte del procedimiento, previéndose video y sonido en línea habiéndose incluso, el viernes 5 de junio del corriente, llevado a cabo la primera mediación online del CeJuMe en la localidad de Leandro N. Alem.

Desafíos de la gobernanza digital en Misiones

Aún cuando como hemos dicho, se observan avances en materia de informatización y gobernanza digital en Misiones, creemos importante poner en la mesa de discusión el hecho de que la informatización del funcionamiento administrativo de la Provincia trae aparejada una serie de desafíos de los cuales habrá que ocuparse.

Uno de ellos es el acceso al uso de tecnologías de la información y la comunicación, puesto que la eficacia de una Administración digital depende de que los administrados tengan la posibilidad de acceder a ella.

Según un informe del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos publicado el 13 de mayo de 2020 , en el cuarto trimestre de 2019, se registró en Argentina que el 60,9% de los hogares urbanos tiene acceso a computadora y el 82,9%, a internet. Además, cada 100 personas un 84,3% emplean teléfono celular, un 79,9% utilizan internet y un 41,4% tienen una computadora . El NEA es el sector donde se tiene el mas bajo acceso a internet (76,2%) y a las computadoras (56,9%), encontrándose en un 85,1% en lo que respecta a la utilización de teléfonos móviles.

Por otro lado, un estudio de la Fundación Mediterránea respecto de conexiones fijas a internet cada 100 hogares , observa que Misiones se encuentra en el puesto N.º 17 del total de provincias del país, según datos del ENACOM (Ente Nacional de Comunicaciones); Registrándose además (al igual que en las demás provincias del NEA) grandes diferencias entre la capital provincial y el interior.

Sin perjuicio de ello, si bien la problemática de la conectividad y el acceso a las nuevas tecnologías en la región existe, corresponde destacar la labor de la Provincia a través de Marandu Comunicaciones SE. Ello porque la compañía estatal está desarrollando una Red Provincial de Fibra Óptica con una extensión total de más de 1.500 km, cubriendo aproximadamente el 90% de la provincia; lo cual augura una mejoría en conectividad para los los próximos tiempos.
Por otro lado, también Misiones ha hecho avances en materia de educación para la reducción de la brecha digital, otro de los aspectos cuyo déficit claramente dificulta cualquier tipo de informatización en la Administración. Así, se ha dictado por ejemplo la ley VI – N.º 212 de Educación Disruptiva, para la transformación de los procesos educativos mediante las Tecnologías del Aprendizaje y el Conocimiento (TAC) incorporándose la robótica y la programación al diseño curricular de manera transversal en todos los niveles y modalidades del sistema educativo; y se encuentra en trámite parlamentario (sin dictamen ni sanción aún) el proyecto de “Ley de Inclusión Digital de Misiones”.

Conclusiones

Cuando en 1949 Jorge Luis Borges describió la noción de Aleph como un punto que, siendo de dos o tres centímetros de diámetro contenía a todo el espacio cósmico; difícilmente podría haberse imaginado lo fácil que sería entender tal concepto hoy, a la luz del fenómeno de internet, donde un celular de algunos pocos centímetros de longitud, nos provee fácil e inmediatamente de una cantidad inimaginable de información y datos. Este impresionante fenómeno de información y de comunicación que representa internet, no puede resultar ajeno al diseño de los procedimientos administrativos.

El propio gobernador provincial, en su discurso con motivo de la puesta en funcionamiento de la antes referenciada guía digital de madera nativa, ha dicho que ”la tecnología deja de ser una opción y se convertirá en una herramienta”, y en esa línea, creemos que las administraciones públicas deben cambiar y adaptarse al fenómeno TICs; puesto que negarse a la incorporación de las nuevas tecnologías es imposible.

Sin embargo, siguiendo a Corvalán en el sentido de que “no se trata solamente de adaptar el Gobierno y la Administración al expediente digital, a la web o a las redes sociales”; creemos que la Provincia, para procurar una nueva relación entre administración y administrado, (más moderna, enfocada en la servicialidad, en el principio de celeridad, economía y sencillez y mediada por TICs); además de reformar e informatizar los procedimientos y trámites administrativos (lo cual aplaudimos), debe continuar invirtiendo en políticas públicas que mejoren de manera igualitaria la conectividad en la Provincia; y disminuyan la brecha digital entre los ciudadanos y ciudadanas.

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(*) Coautores del presente son abogado y abogadas, integrantes del proyecto de investigación “Celeridad, Economía y Sencillez en el Procedimiento Administrativo de la Provincia de Misiones” de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Santa Fe.